關(guān)于《中華人民共和國(guó)援助法(草案)》的說(shuō)明
——2021年1月20日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上
全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)副主任委員 張?zhí)K軍
委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、各位委員:
我受全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)委托,就《中華人民共和國(guó)法律援助法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱法律援助法)作說(shuō)明。
一、制定法律援助法的必要性
法律援助工作是體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想,切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的一項(xiàng)重要民生工程,有利于貫徹公民在法律面前一律平等的憲法原則,使公民不論經(jīng)濟(jì)條件好壞、社會(huì)地位高低都能獲得必要的法律服務(wù);有利于保障社會(huì)公平正義,保證人民群眾在遇到法律問(wèn)題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效法律幫助。黨的十八屆三中、四中全會(huì)明確提出,完善法律援助制度,擴(kuò)大援助范圍。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》提出,推進(jìn)法律援助立法工作,提高法治化水平。近年來(lái),許多全國(guó)人大代表也提出議案和建議,希望加快法律援助立法,進(jìn)一步推動(dòng)法律援助工作實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
2003年,國(guó)務(wù)院制定法律援助條例,為規(guī)范和促進(jìn)法律援助事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。近年來(lái),法律援助覆蓋面逐步擴(kuò)大,服務(wù)質(zhì)量不斷提高,制度建設(shè)積極推進(jìn),保障能力逐步增強(qiáng)。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展,社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。現(xiàn)行法律援助條例已經(jīng)不能很好地適應(yīng)法律援助工作需要,與人民群眾特別是困難群眾日益增長(zhǎng)的法律援助需求相比,法律援助工作還存在制度不夠完善、保障不夠充分、援助范圍亟待擴(kuò)大等問(wèn)題。及時(shí)制定法律援助法,是貫徹落實(shí)中央關(guān)于推進(jìn)全面依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略部署,完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律援助制度的必然要求,是努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義的重要舉措,對(duì)于更好地維護(hù)公民合法權(quán)益、維護(hù)法律正確實(shí)施、維護(hù)社會(huì)公平正義具有十分重要的意義。
二、起草過(guò)程、立法指導(dǎo)思想和原則
法律援助法列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃,由全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)牽頭組織起草,并列入2020年度立法工作計(jì)劃初次審議項(xiàng)目。2018年10月,我委啟動(dòng)立法工作,研究制定起草工作實(shí)施方案,組織成立起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組,下設(shè)辦公室和工作專班。
起草工作啟動(dòng)后,我委認(rèn)真領(lǐng)會(huì)中央有關(guān)文件精神,收集整理國(guó)內(nèi)外立法資料,先后赴、云南、重慶、浙江、上海及澳門特別行政區(qū)等地開(kāi)展調(diào)研,認(rèn)真總結(jié)法律援助實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),梳理研究立法重點(diǎn)問(wèn)題。2019年6月,根據(jù)實(shí)施方案要求,司法部向全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)提交草案建議稿后,我委將草案建議稿印發(fā)中央編辦、全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)律協(xié)等有關(guān)單位征求意見(jiàn),結(jié)合前期立法調(diào)研、會(huì)議研究等工作成果,于2019年底形成了草案征求意見(jiàn)稿初稿,并經(jīng)再次征求有關(guān)單位意見(jiàn)和反復(fù)研究修改,形成草案征求意見(jiàn)稿。此后,我委通過(guò)將草案征求意見(jiàn)稿印發(fā)各省(區(qū)、市)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)征求意見(jiàn)、召開(kāi)起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)議、召開(kāi)專家學(xué)者座談會(huì)、書面征求我委聯(lián)系的部分全國(guó)人大代表意見(jiàn)等方式,充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn),進(jìn)一步完善草案征求意見(jiàn)稿。2020年10月,由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳發(fā)函,書面征求國(guó)務(wù)院辦公廳的意見(jiàn)。在上述工作基礎(chǔ)上,經(jīng)過(guò)反復(fù)研究修改,形成了議案、法律草案和說(shuō)明。
法律援助法立法工作堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),貫徹習(xí)近平法治思想,貫徹黨的十八大、十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神,落實(shí)黨中央關(guān)于法律援助工作的決策部署,總結(jié)我國(guó)法律援助工作積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),借鑒國(guó)際有益做法,堅(jiān)持改革方向,堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,從實(shí)際出發(fā),通過(guò)立法完善法律援助制度,推動(dòng)法律援助工作,促進(jìn)公正司法,維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
起草工作遵循以下原則:第一,堅(jiān)持以人民為中心。始終把維護(hù)人民群眾合法權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),努力為困難群眾獲得及時(shí)便利、優(yōu)質(zhì)高效的法律援助服務(wù)提供法治保障。第二,堅(jiān)持立足基本國(guó)情。從我國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā),適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,兼顧區(qū)域差異,盡力而為,量力而行,處理好法律援助需求與法律援助供給之間的關(guān)系。第三,堅(jiān)持國(guó)家保障與社會(huì)參與相結(jié)合。鼓勵(lì)和支持人民團(tuán)體、事業(yè)單位、社會(huì)組織在司法行政部門指導(dǎo)下,依法參與法律援助工作。鼓勵(lì)和支持組織、個(gè)人提供法律援助志愿服務(wù),捐助法律援助事業(yè),推動(dòng)法律援助健康有序可持續(xù)發(fā)展。
三、主要內(nèi)容和重點(diǎn)問(wèn)題
草案分為7章,包括總則、法律援助機(jī)構(gòu)和人員、法律援助范圍、法律援助程序、保障措施、法律責(zé)任和附則,共61條。主要內(nèi)容包括:
(一)明確法律援助的概念
草案將法律援助定義為:“國(guó)家為經(jīng)濟(jì)困難公民和符合法定條件的當(dāng)事人無(wú)償提供的法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)、值班律師法律幫助等法律服務(wù)?!保ǖ诙l)明確了法律援助對(duì)象除經(jīng)濟(jì)困難公民外,還包括訴訟中符合法定條件的當(dāng)事人(不限于公民)??紤]到我國(guó)法律援助發(fā)展現(xiàn)狀及保障水平,對(duì)福利機(jī)構(gòu)、提起公益訴訟的社會(huì)組織等非自然人,各地可組織律師提供減免費(fèi)用等法律服務(wù),根據(jù)實(shí)際情況在實(shí)踐中繼續(xù)探索,法律中暫不作明確規(guī)定。
(二)明確法律援助的提供主體
草案規(guī)定,法律援助的提供主體包括執(zhí)業(yè)律師、法律援助機(jī)構(gòu)律師、基層法律服務(wù)工作者、法律援助志愿者(第九條)??紤]到當(dāng)前律師資源分布不均,中西部地區(qū)仍有一些無(wú)律師縣或者律師資源缺乏的地方,為了適應(yīng)值班律師、刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋等刑事訴訟改革需求,草案規(guī)定法律援助機(jī)構(gòu)律師為法律援助提供主體之一,并對(duì)其應(yīng)當(dāng)具備的條件作出專門規(guī)定(第十三條)。
(三)適當(dāng)擴(kuò)大法律援助范圍
為落實(shí)黨中央關(guān)于法律援助工作的決策部署,總結(jié)當(dāng)前我國(guó)法律援助工作現(xiàn)狀,草案對(duì)法律援助范圍作出適當(dāng)擴(kuò)大。一是關(guān)于刑事法律援助。刑事法律援助事項(xiàng)除按照現(xiàn)行法律規(guī)定予以明確外,根據(jù)當(dāng)前刑事訴訟改革需求,結(jié)合刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作,草案增加規(guī)定刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人沒(méi)有委托辯護(hù)人的,司法機(jī)關(guān)通知的法律援助事項(xiàng)包括“適用普通程序?qū)徟邪讣谋桓嫒恕焙汀八佬虖?fù)核案件的被告人”(第二十條)。二是關(guān)于民事法律援助。草案增加規(guī)定請(qǐng)求工傷事故、交通事故、食品藥品安全事故、事故人身?yè)p害賠償和請(qǐng)求固體廢物污染、水污染等環(huán)境污染損害賠償兩類情形(第二十二條)。三是根據(jù)十八屆四中全會(huì)決定精神,將聘不起律師的申訴人納入法律援助范圍(第二十三條)。同時(shí),草案第十八條、第二十條、第二十二條設(shè)置了兜底條款“法律法規(guī)規(guī)定的其他法律援助服務(wù)”“法律法規(guī)規(guī)定的其他情形”,為今后通過(guò)立法或者制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)等擴(kuò)大法律援助范圍提供了依據(jù)。
(四)明確值班律師法律幫助相關(guān)內(nèi)容
刑事訴訟法規(guī)定了法律援助機(jī)構(gòu)可以在人民法院、看守所等場(chǎng)所派駐值班律師,為沒(méi)有辯護(hù)人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助。草案明確值班律師法律幫助是法律援助的一種服務(wù)形式(第二條、第十八條),并對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)可以在人民法院、人民檢察院和看守所等場(chǎng)所派駐值班律師,值班律師法律幫助的內(nèi)容,保障值班律師履職,有關(guān)工作程序等作出具體規(guī)定(第十一條、第二十五條、第二十七條、第三十條第二款)。
(五)規(guī)定了法律援助的程序
草案第四章對(duì)法律援助程序進(jìn)行了規(guī)定,明確司法機(jī)關(guān)和有關(guān)部門通知指派、權(quán)利告知等義務(wù),對(duì)提出法律援助申請(qǐng)、經(jīng)濟(jì)困難審查、決定和指派、辦理情況報(bào)告等程序作出規(guī)定,明確免于經(jīng)濟(jì)困難審查、先行提供法律援助等情形。同時(shí),對(duì)法律援助人員工作規(guī)范、受援人的權(quán)利義務(wù)、終止法律援助、救濟(jì)程序等也作出相應(yīng)規(guī)定??紤]到法律援助工作程序的具體時(shí)限屬于操作層面的問(wèn)題,現(xiàn)行法律法規(guī)、司法解釋等已有明確規(guī)定,并且法律援助事項(xiàng)難易程度不同、情況復(fù)雜,草案對(duì)此僅作原則性規(guī)定。
(六)明確法律援助的保障措施
草案在總則中明確法律援助屬于國(guó)家責(zé)任(第二條),明確政府及各部門的職責(zé)(第四條、第五條、第六條)。設(shè)置保障措施一章,對(duì)總體發(fā)展要求、經(jīng)費(fèi)保障、、監(jiān)督管理和質(zhì)量考核、信息化建設(shè)、宣傳等作出規(guī)定。對(duì)于實(shí)踐中一些地方提出辦案標(biāo)準(zhǔn)較低、刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋后經(jīng)費(fèi)需求增長(zhǎng)較大、落后地方經(jīng)費(fèi)困難希望加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移力度等意見(jiàn),建議由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門通過(guò)制定規(guī)范性文件研究解決。
草案和以上說(shuō)明是否妥當(dāng),請(qǐng)審議。